“食品安全违法”≠“违反食品安全法”
安丘市市场监督管理局 周增新
笔者工作中曾遇到某公司因未取得食品生产许可证被行政处罚，企业整改取证已通过现场核查，在审批发证环节，执法人员以《食品生产许可审查通则》（食药监食监一〔2016〕103号）第四十条为由（第四十条：因申请人涉嫌食品安全违法且被食品药品监督管理部门立案调查的，许可机关应当中止生产许可程序，中止时间不计入食品生产许可审批时限。），上报市局中止了该公司的许可审批获证程序，要求企业先行履行交纳行政处罚罚款的义务，交纳罚款后再启动许可程序，企业交纳罚款后顺利审批获证。
以上的行为暴露出了三个风险问题：一是执法人员手中权利用的自由随意，涉嫌存在滥用职权的风险。二是审批主管未正确履行职责，涉嫌存在乱作为风险。三是总体反映出工作人员业务能力欠缺，不能正确理解、判断和运用法规规定的内涵，整体素质不高的履职风险。
对此，笔者要说：“违反食品安全法≠食品安全违法，其是两个本质不同的概念，不要混淆，更不能混用”。
笔者梳理了三个概念“违反食品安全法”、“食品安全违法”、“不符合食品安全标准”。
“违反食品安全法”：概念很好理解，《食品安全法》共一百五十四条，违反了其中任何一条，都是违反食品安全法的行为，违法主体包含范围面广，可以是党政机关、事业、企业单位、自然人等广泛意义上的。
“食品安全违法”：有人简单地认为等同于“违反食品安全法”，这种理解是不恰当的、错误的，仔细研究《食品安全法》你就会发现，《食品安全法》第一百五十条中有专门的解释，即“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。也就是说，符合食品安全解释的违法行为才能称之为“食品安全违法”， “食品安全违法”概念包含的范围小，被包含在“违反食品安全法”概念之内，是“违反食品安全法”内容的一小部分。
“不符合食品安全标准”：《食品安全法》第二十五条：食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。《食品安全法》第二十六条规定了食品安全标准所必须涵盖的八大项内容：（一）食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量；（三）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；（四）对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求；（五）食品生产经营过程的卫生要求；（六）与食品安全有关的质量要求；（七）与食品安全有关的食品检验方法与规程；（八）其他需要制定为食品安全标准的内容。违反食品安全标准规定的任何一项内容，都是“不符合食品安全标准”的违法行为。
在执法实践中，有些食品标签违法是“违反食品安全法”和“不符合食品安全标准”但并不是“食品安全违法”，并不会引发食品安全问题，这在法院判决中己有判例。理解以上三个概念后，我们再回头看《食品生产许可审查通则》（食药监食监一〔2016〕103号）第四十条规定的内容： 因申请人涉嫌食品安全违法且被食品药品监督管理部门立案调查的，许可机关应当中止生产许可程序，中止时间不计入食品生产许可审批时限。此处“涉嫌食品安全违法”应当是《食品安全法》第一百五十条所解释的食品安全的情况，不是泛指的违反食品安全法的行为。
行政执法机关在查处违法行为后，首要的是先行责令违法主体停止并改正违法行为，在进一步调查取证后再实施行政处罚，处罚至结案过程中还要关注违法行为的整改情况是否到位，违法行为未改正是不应该结案的。查处未取得食品生产许可证生产行为，其责令改正应当在取得食品生产许可证前停止生产发证产品，企业积极取证是落实整改的一个环节，企业取证后整改也就相应完成，违法行为也即消失，如果在这整改过程中，执法人员通过外力破坏既有程序中止许可，要挟、逼迫企业缴纳罚款，其行为和做法确实令人不齿。缴纳罚款是企业违法后所要承担的责任和必须履行的义务，不按期履行还要接受《行政处罚法》的加处罚款，行政机关还有申请人民法院强制执行的保障措施，在管理与被管理的关系当中，被管理方往往处在弱势地位，即使管理方存在刁难、为难的行为，被管理方也是能忍则忍，尽量不与管理部门闹僵关系或是走向复议、诉讼的对立面，因为被管理方都清楚自己还要长期从事生产经营活动，还继续在管理部门监管之下，更不用说无证生产有错在先，怎敢不履行行政处罚呢？
这也警醒我们监管执法人员，要加强业务理论和技能的学习，提升自身素质和辨识能力，正确理解和运用法条规定的内涵，用好手中的公权力，切莫自由随意，一定要结合实际情况，符合法律的规定和常规道理，切勿用错和滥用，维护法治建设，规避执业风险。
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